在“穩(wěn)定壓倒一切”的要求下，社會維穩(wěn)成為地方政府的重要任務(wù)，但在社會維穩(wěn)中地方政府卻陷入“維穩(wěn)怪圈”，出現(xiàn)維穩(wěn)行為失范的現(xiàn)象。究其原因，主要在于地方政府僵硬固化的維穩(wěn)觀、壓力型社會維穩(wěn)機制、地方政府的自利性與財政壓力。新形勢下地方政府社會維穩(wěn)的治理路徑選擇，一是要樹立科學的穩(wěn)定觀，正確區(qū)分維穩(wěn)與維權(quán)；二是合理界定地方政府的事權(quán)，創(chuàng)新社會維穩(wěn)的考核機制；三是規(guī)范地方政府的社會維穩(wěn)行為，有效解決地方政府的財政壓力。 

　　一、問題的提出
　　當前我國正處于“經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化”的社會轉(zhuǎn)型期，貧富差距拉大，社會矛盾與沖突凸顯，群體性事件頻發(fā)，給社會穩(wěn)定帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。各類社會矛盾與沖突產(chǎn)生在基層，化解在基層，在“穩(wěn)定壓倒一切”的語境下，社會維穩(wěn)成為地方政府（本文主要指縣、地級市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦兩級政府）的重要任務(wù)。近年來地方政府在社會維穩(wěn)中投入大量的人力、財力與物力，但社會矛盾和沖突不但沒有得到化解，反而出現(xiàn)深層次的積淀，社會維穩(wěn)的壓力不斷增大，以至于陷入所謂的“維穩(wěn)怪圈”——地方政府在社會維穩(wěn)中時有出現(xiàn)行為失范的現(xiàn)象，如濫用警力采取強制性手段、封鎖消息、“花錢買平安”、非法拘禁上訪者、進退失據(jù)喪失最佳處置時機導致“小事拖大，大事拖炸”等，以至于最終形成越維穩(wěn)越不穩(wěn)定的局面。
　　地方政府的社會維穩(wěn)行為一直飽受爭議。如孫立平教授指出，維穩(wěn)怪圈的形成與僵硬的維穩(wěn)觀有極大關(guān)系，由于存在著社會矛盾嚴重，民眾會起來造反鬧事的慣性推理，往往將民眾的利益表達與社會穩(wěn)定對立起來，將公民正當?shù)睦嬖V求與表達視為不穩(wěn)定的因素，地方政府維穩(wěn)是通過壓制與犧牲弱勢群體的利益表達，來實現(xiàn)短期的社會穩(wěn)定。于建嶸教授則將當前中國的社會穩(wěn)定視為一種“剛性穩(wěn)定”，其首要特征是以壟斷政治權(quán)力為目標，社會維穩(wěn)的各項措施都以此為出發(fā)點。中央采用政治承包的方式，將社會維穩(wěn)工作任務(wù)從上而下逐級分解到各級黨政組織，出于政績考核的驅(qū)使，地方政府為了社會維穩(wěn)常常不惜任何代價。地方政府在社會維穩(wěn)中采取的是不顧成本花錢買平安，不管方式予以擺平搞定，是一種典型的管治型維穩(wěn)方式。維穩(wěn)的結(jié)果沒有達到維護社會穩(wěn)定，減少或防止破壞社會穩(wěn)定的突發(fā)事件發(fā)生，化解社會矛盾以及促進社會和諧的目標，相反，由于一些地方官員把維穩(wěn)與維權(quán)對立起來，利用維穩(wěn)來壓制和打擊維權(quán)的民眾，人為地加大了老百姓維權(quán)的難度，使老百姓的大量權(quán)利被強勢群體侵犯，形成大量的民怨。還有學者認為，地方政府社會維穩(wěn)行為異化的原因是政府職能轉(zhuǎn)變不徹底，社會管理和公共服務(wù)功能低下，缺乏有效的利益表達與協(xié)調(diào)機制，政府濫用強制性手段及面對人民群眾的利益訴求存在“體制性遲鈍”等。
　　在社會維穩(wěn)中地方政府行為失范的原因何在？導致地方政府社會維穩(wěn)行為失范的因素有哪些？以公共服務(wù)為導向的地方政府如何走出“維穩(wěn)怪圈”？本文擬對這些問題作一探討。
　　二、 地方政府社會維穩(wěn)的行為邏輯分析
　　地方政府之所以陷入社會維穩(wěn)的怪圈，在社會維穩(wěn)中出現(xiàn)行為失范的現(xiàn)象，其根源在于僵硬固化的維穩(wěn)觀、壓力型社會維穩(wěn)機制、地方政府的自利性與財政壓力。
　　1.僵硬固化的維穩(wěn)觀，將維穩(wěn)與維權(quán)對立。社會維穩(wěn)是一項已經(jīng)被提升到國家治理層面并具有極強政治色彩的重要任務(wù)。改革開放以前我國經(jīng)歷了十幾年的階級斗爭，容易形成以階級斗爭方式處理群體事件的思維。現(xiàn)在面對日益頻發(fā)的群體性事件，有些地方政府官員的思維仍停留在過去，對事件的定性容易出現(xiàn)偏頗，形成僵硬固化的維穩(wěn)觀，即忽視當前社會大部分沖突與矛盾都是一種利益之爭，容易將群眾利益訴求與表達視為社會不穩(wěn)定因素，當事件稍微擴大時就將其政治化和意識形態(tài)化，往往使得矛盾激化升級，甚至釀成流血事件，損害了政府的公信力和合法性基礎(chǔ)。毋庸置疑，保障公民的合法權(quán)益是政府的重要職責，利益表達渠道是利益受損群眾表達利益訴求與維護權(quán)益的有效路徑。可是，我國尚缺乏完善的利益表達與利益協(xié)商機制，正規(guī)的制度化參與渠道無法吸納公民的有序參與，弱勢群體的呼聲容易被強勢群體掩蓋，弱勢群體在利益受損時有時會被迫采取體制外的極端方式表達利益訴求。正如阿爾蒙德所說，“在貧富差距巨大的國家里，正規(guī)的利益表達渠道往往由富人掌握，而窮人要么保持沉默，要么就采取暴力的或激進的手段讓人們聽到他們的呼聲。”如此一來，弱勢群體的維權(quán)行為就成為地方政府社會維穩(wěn)壓制的對象，社會穩(wěn)定往往被建立在犧牲和禁止弱勢群體維權(quán)之上。
　　2.壓力型社會維穩(wěn)運行機制。壓力型機制是指在當前中國的政治架構(gòu)中，各級黨委、政府為了實現(xiàn)本地的社會經(jīng)濟發(fā)展，完成上級分配的指標任務(wù)，而構(gòu)建一套將行政命令與物質(zhì)利益、官員職位升遷相結(jié)合的工作機制的組合。當前我國社會維穩(wěn)機制是與政治行政體制相適應(yīng)的一種壓力型體制。壓力型社會維穩(wěn)機制主要包括三個方面：一是社會維穩(wěn)工作的分解機制。各級黨委、政府為了做好社會維穩(wěn)工作，將維穩(wěn)工作層層分解，維穩(wěn)任務(wù)被量化，如將群體性事件、越級上訪與集體上訪數(shù)量等指標化，根據(jù)本地實際情況逐級分配，通過簽訂責任狀的形式規(guī)定完成。二是地方官員的政績考核機制。在“穩(wěn)定是第一責任”的現(xiàn)實政治語境下，地方政府承擔著“一票否決制”與“零指標”等體制內(nèi)考核壓力，地方政府官員的各種獎勵、升遷等完全與壓力型維穩(wěn)考核機制有關(guān)。有些地方政府為了完成考核任務(wù)，對一些影響社會穩(wěn)定的事件不分原則地予以處理，甚至出現(xiàn)“擺平就是水平，搞定就是穩(wěn)定”的維穩(wěn)思維。某些社會民眾也開始利用維穩(wěn)機制進行所謂“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的謀利型上訪。三是嚴格的領(lǐng)導干部問責制度。在2009年中共中央與國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》中明確了對黨政官員進行問責的范圍。現(xiàn)有的政治與行政框架下很難形成激勵型維穩(wěn)機制去引導地方政府解決影響社會穩(wěn)定的深層次社會矛盾，在壓力型維穩(wěn)機制的作用下只能是維持社會表面的穩(wěn)定。如信訪是聯(lián)系群眾與黨和政府的橋梁，是弱勢群體表達利益訴求與尋求權(quán)利救濟的最后渠道，可是信訪數(shù)量成為衡量地方政府社會維穩(wěn)的工作指標，因此地方政府往往不去真正解決社會矛盾而是動用一切資源與手段，如截訪、銷號、非法拘留上訪者等，以控制上訪數(shù)量，維持表面的社會穩(wěn)定，從而達到上級部門的維穩(wěn)考核指標。 　　

3.地方政府的自利性與財政壓力。政府的職責是提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，但這并不意味著政府始終代表公共利益，不存在私利。奧爾森認為，政府之所以會積極推動本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，是因為兩者之間存在著共容利益。地方政府認為自己與社會經(jīng)濟發(fā)展有共榮利益時，其行為取向就具有公共性，反之其行為取向就帶有自利性。根據(jù)公共選擇理論，政府也具有“經(jīng)濟人”本性，也會追求自身利益的最大化，因此在自利性主導下地方政府會與社會發(fā)生利益沖突，甚至與民爭利。一旦作為利益主體的政府與社會發(fā)生利益博弈，其他群體便處于弱勢地位，就會造成社會公共利益受損，社會權(quán)利失衡。此外，自1994年實現(xiàn)分稅制以來，地方政府不再像以前那樣在整體利益框架內(nèi)謀求自身利益，財政收入直線減少，某些地方政府的財政收入已很難滿足日常行政與公共事務(wù)的剛性需求。為了解決財政壓力，擴大稅源與財源，地方政府將工作重點落到推動工商企業(yè)發(fā)展上，甚至不顧當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護與群眾長遠利益而拋出優(yōu)惠條件招商引資，不惜引進一些高耗能、高污染、低產(chǎn)出的落后項目，推動當?shù)谿DP、地方財政收入的增長。長此以往，地方政府社會管理與公共服務(wù)的職能弱化，人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的民生問題長期得不到有效解決，為改革開放付出巨大代價的弱勢群體無法享受改革開放的成果，相對剝奪感愈加強烈，社會不滿情緒發(fā)酵與彌漫，難免埋下社會矛盾的火種。
　　三、新形勢下地方政府社會維穩(wěn)的治理路徑
　　在僵硬固化的維穩(wěn)觀、壓力型維穩(wěn)機制、地方政府自利性與財政壓力的三重作用下，地方政府在社會維穩(wěn)中必然出現(xiàn)行為失范。這種多重壓力也可以解讀為地方政府在社會維穩(wěn)中的思想壓力、政治壓力和經(jīng)濟壓力。基于此，新形勢下地方政府社會維穩(wěn)的治理路徑選擇應(yīng)該是：
　　1.樹立科學的穩(wěn)定觀，正確區(qū)分維穩(wěn)與維權(quán)。思想觀念是行動的先導，地方政府要真正做好社會維穩(wěn)工作，關(guān)鍵要樹立科學的穩(wěn)定觀。首先，要理性判斷群體性事件的性質(zhì)。科塞認為，社會沖突主要分為“現(xiàn)實性沖突”與“非現(xiàn)實性沖突”兩類，其中“現(xiàn)實性沖突”往往具有明確的目標，一旦實現(xiàn)相應(yīng)的目標，沖突自然就會消除；“非現(xiàn)實性沖突”一般涉及政治訴求、價值信仰等問題，沒有明確的目標指向，難以通過利益妥協(xié)達到滿足。當今社會出現(xiàn)的群體性事件大多是由利益失衡引起的，大都有明確的利益訴求，屬于現(xiàn)實性沖突，因此必須將群體性事件當做人民內(nèi)部矛盾來對待，不能輕易的上綱上線；其次，從靜態(tài)穩(wěn)定向動態(tài)穩(wěn)定轉(zhuǎn)變。靜態(tài)維穩(wěn)是通過管治型手段禁止人們做出危及社會安全與穩(wěn)定的事情，用“堵”的方式維持現(xiàn)有的秩序。現(xiàn)代民主政治與市場經(jīng)濟的運行需要構(gòu)建一種動態(tài)穩(wěn)定機制，通過持續(xù)不斷的化解社會矛盾維持社會的平衡。動態(tài)穩(wěn)定的實質(zhì)，就是根據(jù)多數(shù)公民的意愿和現(xiàn)實發(fā)展的需要，不斷地打破現(xiàn)狀，用新的平衡代替舊的平衡。動態(tài)穩(wěn)定的實現(xiàn)途徑主要是“疏”，即通過多元利益主體的協(xié)商與談判，達成各方利益的妥協(xié)。和諧社會不是不存在社會矛盾與沖突，也不是一種絕對靜態(tài)的穩(wěn)定，而是通過利益表達機制與協(xié)商民主機制，在動態(tài)中不斷調(diào)整，實現(xiàn)動態(tài)的社會穩(wěn)定；最后，公民維權(quán)是社會維穩(wěn)的前提與基礎(chǔ)。社會要想實現(xiàn)長久穩(wěn)定，必須建立公平、公正的利益協(xié)調(diào)與分配機制，通過體制機制的創(chuàng)新、法律法規(guī)的健全保障公民自身的合法利益，為公民的維權(quán)提供暢通的渠道，決不能以犧牲公民維權(quán)為代價換取社會的剛性穩(wěn)定。
　　2.合理界定地方政府的事權(quán)，完善社會維穩(wěn)的考核機制。政府職能決定政府的事權(quán)，在社會主義市場經(jīng)濟條件下政府的主要職能包括社會管理與公共服務(wù)，政府的事權(quán)也涵蓋社會管理與公共服務(wù)。在社會轉(zhuǎn)型期，一些影響社會穩(wěn)定的問題往往涉及面廣、時間跨度久、解決難度大，有些已經(jīng)完全超出了地方政府的治理能力，因此必須合理界定地方政府事權(quán)，解決地方政府在社會維穩(wěn)方面職、責、權(quán)不對稱問題。另外，維穩(wěn)評價機制是建立在中央與上級部門維穩(wěn)考核評價之上的、一種體制內(nèi)的地方政府社會維穩(wěn)評價機制。[8]該考核機制忽視了體制外社會民眾的參與，使得社會維穩(wěn)的決策、行為方式與內(nèi)容方面完全由地方政府主導。因此，必須改變當前單向度的社會維穩(wěn)考核機制，構(gòu)建一種公民有序參與的維穩(wěn)考核機制，將公民對社會維穩(wěn)的意見充分納入到考核機制中，實行上級機關(guān)與社會民眾雙向度考核，保證普通民眾在地方政府社會維穩(wěn)中擁有話語權(quán)，使地方政府及官員在選擇維穩(wěn)行為方式、采取維穩(wěn)行為時充分考慮民眾的意見和建議，既接受上級部門的考核又接受來自民眾的評價，變體制內(nèi)社會維穩(wěn)考核為體制內(nèi)外雙重考核。社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)在于社會的公平公正，營造一個公平公正的社會環(huán)境是地方政府做好社會維穩(wěn)工作的基礎(chǔ)。通過明確地方政府的事權(quán)，創(chuàng)新社會維穩(wěn)考核機制，引導地方政府將工作重點放到解決人民群眾對公共服務(wù)供給不足與公共需求增長之間的矛盾上，推動民生工程建設(shè)，改善群眾生活質(zhì)量，重點解決影響社會穩(wěn)定的深層次矛盾。
　　3.規(guī)范地方政府的社會維穩(wěn)行為，有效解決地方政府的財政壓力。在社會維穩(wěn)中，地方政府既可能化解沖突，消除社會矛盾，也可能因為處置不當使社會矛盾激化、沖突升級。在近幾年爆發(fā)的群體性事件中，都可以看到當?shù)卣疄E用公共權(quán)力，以非法的方式進行維穩(wěn)的現(xiàn)象。因此，切實做好社會維穩(wěn)工作就必須規(guī)范地方政府的維穩(wěn)行為。一是明確地方政府公共權(quán)力邊界，加強對公共權(quán)力的監(jiān)督與制約，保障公共權(quán)力的公共性，防止地方官員濫用職權(quán)以權(quán)謀私。二是規(guī)范行政決策程序，增強決策民主化、科學化、法治化。在涉及到人民群眾切身利益的公共事務(wù)時，要通過協(xié)商民主的形式引入公民參與、專家論證、風險評估等，重大決策要廣泛聽取群眾的意見，保障公民的知情權(quán)、表達權(quán)與監(jiān)督權(quán)，避免出現(xiàn)公共政策制定過程中利益相關(guān)者缺席的現(xiàn)象。三是地方政府社會維穩(wěn)的行為要在法治框架內(nèi)進行。“穩(wěn)定壓倒一切”并不代表地方政府可以不顧一切采取任何行為進行社會維穩(wěn)。穩(wěn)定固然重要，但不能“壓倒一切”，“壓倒一切”的穩(wěn)定不是真正的穩(wěn)定。[9]當把秩序與沖突視為矛盾，把一切不穩(wěn)定因素都壓倒的時候，社會穩(wěn)定也就不復存在，只會有亂象而已。四是有效解決地方政府的財政壓力。地方政府在分稅制中所占的比例較小，嚴重影響地方政府日常行政事務(wù)的開展與治理能力的提高，解決地方政府財政壓力的主要途徑是財政轉(zhuǎn)移支付。在轉(zhuǎn)移支付的過程中，一方面要增加轉(zhuǎn)移支付總量，進一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；另一方面要以公共服務(wù)均衡化為目標，建立健全社會保障體系，加大對農(nóng)村、貧困地區(qū)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的支出比例。此外，要構(gòu)建社會矛盾排查機制與利益協(xié)調(diào)機制，提高政府應(yīng)急處置能力，切實解決人民群眾關(guān)心的民生問題，將影響社會穩(wěn)定的因素消除在萌芽之中。

作者: 楊大路　楊福祿